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En los últimos años, los precios del alquiler de viviendas residenciales han experimentado crecimientos notables en buena parte de las principales áreas metropolitanas de las economías avanzadas.

Estos crecimientos de los precios del alquiler, en ciertas ocasiones, han generado un significativo incremento del gasto en alquiler de vivienda en la cesta del consumo de los hogares y dificultades de accesibilidad a la vivienda en determinados colectivos.

En este contexto, ha resurgido el debate sobre el papel de las políticas públicas en el mercado del alquiler de vivienda para mitigar tanto los problemas de acceso a la vivienda como los potenciales efectos negativos del crecimiento de los precios del alquiler en la movilidad de los trabajadores o en la estabilidad macrofinanciera de la economía.

En este sentido, en uno de sus últimos análisis, el Banco de España ha revisado los principales instrumentos de intervención pública en el mercado del alquiler de vivienda residencial a la luz de la experiencia internacional, relativa a las principales economías avanzadas.

En un buen número de economías avanzadas ha surgido un amplio debate sobre la posibilidad de reforzar el papel de las políticas públicas en el mercado del alquiler de vivienda residencial.

El notable crecimiento de los precios del alquiler de vivienda en áreas metropolitanas en las que la oferta ha crecido por debajo de la demanda, unido, en algunos casos, al modesto dinamismo de las rentas del trabajo para algunos grupos poblacionales, ha generado problemas de accesibilidad a la vivienda para determinados segmentos de la sociedad.

En particular, el mayor aumento del gasto en alquiler de vivienda sobre los ingresos disponibles se registra en hogares con menor renta o entre los jóvenes.

Además, este aumento del gasto en alquiler de vivienda plantea también retos: i) para un funcionamiento eficiente del mercado de trabajo, al incidir negativamente en la movilidad de los trabajadores; ii) para la estabilidad macrofinanciera, al afectar a una proporción creciente de la población en edad de trabajar y concentrarse en colectivos con escasa capacidad de ahorro y mayor sensibilidad del consumo ante variaciones en su renta corriente, y iii) por su posible impacto en el funcionamiento del mercado de la vivienda en general, debido a la conexión potencial entre los precios de la vivienda y el rendimiento de la inversión en alquiler residencial.

En este documento se revisan, a la luz de la experiencia internacional, las principales políticas públicas en el mercado del alquiler de vivienda que podrían instrumentarse para afrontar los retos planteados.

Estas políticas se examinan agrupadas en tres tipos de intervenciones: los controles sobre los precios del alquiler, la provisión pública de vivienda en alquiler a precios asequibles y un conjunto de medidas diseñadas con el objetivo de incidir de manera indirecta tanto en la oferta como en los precios del alquiler de vivienda.

En primer lugar, los controles sobre los precios del alquiler de vivienda presentan el atractivo de dirigirse de forma inmediata y directa a los problemas de accesibilidad y de sobrecarga del alquiler en el gasto de ciertos colectivos.

No obstante, la evidencia muestra la posible aparición de efectos adversos potencialmente significativos, especialmente cuando este tipo de medidas se mantienen durante períodos prolongados.

Así, la oferta de alquiler suele reaccionar al control de los precios reduciendo las viviendas disponibles en el mercado, disminuyendo los gastos de mantenimiento de los inmuebles o modificando la composición de la vivienda ofertada para eludir la regulación. Además, esta política puede crear segmentación en el mercado de la vivienda, al concentrase las medidas de control de rentas en determinados colectivos o zonas de una ciudad.

Este tipo de dualidad en el mercado del alquiler puede ocasionar una segmentación de la población según sus condiciones socioeconómicas, reducir la movilidad de los trabajadores que no desean perder un arrendamiento inferior al precio del mercado o incrementar el precio del alquiler en segmentos no regulados del mercado.

Los problemas asociados a los controles de precios explican el retroceso a lo largo del tiempo en la aplicación de esta política, que fue ampliamente usada en las economías avanzadas durante buena parte del siglo XX, hasta finales de la década de los setenta.

No obstante, en los últimos años algunas grandes ciudades europeas han intentado aplicar nuevamente controles de rentas en determinados segmentos del mercado del alquiler. La evidencia reciente muestra que estas regulaciones, en general, han sido efectivas para moderar a corto plazo el precio del alquiler en el segmento regulado, mientras que, al mismo tiempo, pueden causar aumentos de los precios del alquiler de vivienda en los segmentos no regulados del mercado.

En el medio plazo, la aplicación de este tipo de intervención pone de relieve, asimismo, ciertas dificultades, relativas tanto a su implementación efectiva como a la reacción de la oferta en el mercado del alquiler. Estas dificultades han sido señaladas con frecuencia, en la literatura especializada, como una limitación de este tipo de intervención a la hora de solventar de manera duradera los problemas planteados en el mercado del alquiler de vivienda.

En segundo lugar, en un amplio conjunto de países los gobiernos han intervenido manteniendo una significativa oferta pública de alquiler residencial a precios asequibles dirigida, principalmente, a colectivos con dificultades de acceso a la vivienda.

Esta política presenta la ventaja de centrarse en la causa que subyace tras el incremento del precio del alquiler de vivienda: la insuficiencia de inmuebles disponibles para el arrendamiento ante aumentos de la demanda en determinados mercados locales.

Esta política se enfrenta, no obstante, a importantes retos presupuestarios y requiere un diseño eficiente en su implementación. Por un lado, la creación y el mantenimiento de un amplio parque de vivienda pública de alquiler es una medida costosa para las arcas públicas. Por otro, el diseño de los programas de vivienda de alquiler social debe evitar desincentivar la movilidad geográfica de los beneficiarios, limitar los riesgos de segmentación social, por la posible concentración de bolsas de exclusión social, y minimizar el «efecto expulsión» de la oferta de alquiler por parte de agentes privados.

Si bien en buena parte de las economías avanzadas la vivienda de alquiler provisionada por el sector público mantiene un peso relevante y complementa a la oferta privada, en la última década se ha observado un retroceso en esta por la escasez de recursos presupuestarios en algunas economías y el cambio de prioridades en las políticas asistenciales.

Los retos y las limitaciones que presentan las intervenciones directas en los precios o en la oferta de vivienda de alquiler explican la aparición, en las últimas décadas, de distintos tipos de intervenciones destinadas a incidir de manera indirecta sobre el mercado del alquiler de vivienda.

Estas intervenciones se centran, principalmente, en: i) la modificación de la normativa jurídica que regula los contratos de alquiler de vivienda; ii) la introducción de instrumentos de política fiscal con capacidad para incidir sobre la oferta y la demanda de alquiler de vivienda, y iii) las regulaciones que condicionan la oferta de vivienda residencial en el ámbito local.

Las políticas que dotan de una mayor seguridad jurídica a los propietarios de vivienda en régimen de alquiler se han justificado en contextos en los que es necesario incrementar los incentivos al alquiler, con el objetivo de aumentar la oferta de vivienda en arrendamiento. La evidencia internacional muestra que el grado de protección jurídica efectiva de los propietarios de la vivienda arrendada está relacionado con el desarrollo y el tamaño del mercado del alquiler residencial.

Al mismo tiempo, estos incentivos al propietario suelen equilibrarse con la protección sobre el inquilino en relación con la duración mínima del contrato de arrendamiento, la actualización de las rentas a lo largo del contrato o las condiciones que regulan la rescisión de este por parte de los propietarios.

Esta protección sobre los inquilinos se ha justificado tanto por motivos distributivos como por las potenciales ganancias de bienestar social derivadas de una mayor certidumbre por parte de los inquilinos en su toma de decisiones económicas. En concreto, la protección del inquilino, particularmente en colectivos de menores ingresos, genera un aseguramiento frente a subidas abruptas de las rentas del alquiler.